兩種金融監(jiān)管模式并立：過(guò)渡還是探索？
兩種金融監(jiān)管模式并立，并不就是要向“雙峰”模式過(guò)渡，而是要在這種漸進(jìn)的改革中，進(jìn)行試點(diǎn)、觀察、總結(jié)，從而找到適合中國(guó)金融發(fā)展實(shí)際的監(jiān)管模式。
本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重大調(diào)整，主要有兩方面的內(nèi)容。第一，將中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的職責(zé)整合，組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。兩個(gè)機(jī)構(gòu)整合，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)由“一行三會(huì)”變?yōu)?ldquo;一行兩會(huì)”。第二，將中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行。
這兩方面改變的核心目標(biāo)，是將審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管分開(kāi)。這首先體現(xiàn)在第二個(gè)改變中，審慎監(jiān)管基本制度將由央行負(fù)責(zé)擬訂。第二個(gè)改變還包括將監(jiān)管規(guī)則的制定與執(zhí)行分開(kāi)，監(jiān)管規(guī)則制定須遵循審慎的原則，可以說(shuō)也屬于審慎監(jiān)管的范疇。第一個(gè)改變則是將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的行為監(jiān)管職能整合起來(lái)。在機(jī)構(gòu)改革之后，新組建的銀保監(jiān)會(huì)的主要職責(zé)將是行為監(jiān)管，維護(hù)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。
審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管由兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)，這是英國(guó)“雙峰”監(jiān)管模式的主要特征。在英國(guó)的“雙峰”模式下，微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎統(tǒng)籌主要由央行（英格蘭銀行）承擔(dān)，金融行為局則是負(fù)責(zé)行為監(jiān)管的主要部門。在機(jī)構(gòu)改革之后，人民銀行的職能將類似于英格蘭銀行，銀保監(jiān)會(huì)將類似于金融行為局。
我國(guó)借鑒“雙峰”模式對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，目的是加強(qiáng)監(jiān)管的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，以減少監(jiān)管空白、監(jiān)管套利、監(jiān)管滯后的現(xiàn)象。隨著我國(guó)的金融深入發(fā)展，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式遇到了很大的挑戰(zhàn)，不同行業(yè)之間存在大量的監(jiān)管套利，這突出地表現(xiàn)在資管產(chǎn)品的多層嵌套中，導(dǎo)致杠桿率高企，跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)累積。而混業(yè)經(jīng)營(yíng)使監(jiān)管套利變得更加便利。針對(duì)這樣的狀況，一直都有人建議，改革分業(yè)監(jiān)管，加強(qiáng)綜合監(jiān)管，以適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融形勢(shì)。將銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)整合，就是在這方面的探索。
而由央行負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，銀保監(jiān)會(huì)專注于行為監(jiān)管，有望解決金融發(fā)展與監(jiān)管之間的矛盾。之前“三會(huì)”既要進(jìn)行金融監(jiān)管，又擔(dān)負(fù)促進(jìn)金融發(fā)展的重任，常常難以兩方面都兼顧到，有時(shí)出現(xiàn)監(jiān)管嚴(yán)了發(fā)展慢了的現(xiàn)象，有時(shí)又出現(xiàn)發(fā)展快了監(jiān)管松了的現(xiàn)象。由央行負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，并制定監(jiān)管規(guī)則，就可以根據(jù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從宏觀上把握金融發(fā)展的度，使金融適應(yīng)、服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，監(jiān)管規(guī)則都由央行制定，可以從源頭上減少監(jiān)管套利的空間。
因?yàn)樯鲜鲞@些原因，有人認(rèn)為，“雙峰”模式應(yīng)該是我國(guó)金融監(jiān)管改革的目標(biāo)。那為什么證監(jiān)會(huì)沒(méi)有被整合呢？今后的格局是，在“雙峰”之外還有一套系統(tǒng)，它仍然是分業(yè)監(jiān)管，既負(fù)責(zé)行為監(jiān)管也負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，既制定規(guī)則也執(zhí)行規(guī)則。也就是說(shuō)，兩種金融監(jiān)管模式并立。一種解釋是，兩種模式并立是一種過(guò)渡狀態(tài)。機(jī)構(gòu)之間整合的難度大，應(yīng)該以漸進(jìn)的方式推進(jìn)。銀行業(yè)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)之間有很多相似性，例如都有資本金要求，而證券業(yè)機(jī)構(gòu)則沒(méi)有這方面的要求。
與以往眾多改革一樣，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革也遵循了漸進(jìn)的原則。以往經(jīng)驗(yàn)證明，漸進(jìn)改革是有很多裨益的。但漸進(jìn)就是為了過(guò)渡嗎？并不完全是。漸進(jìn)的過(guò)程中需要探索、總結(jié)，有時(shí)需要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)改革目標(biāo)和措施進(jìn)行一些調(diào)整。從理論上說(shuō)，“雙峰”模式有很多優(yōu)勢(shì)，但它是否就能適應(yīng)我國(guó)金融發(fā)展的實(shí)際狀況呢？例如，將幾個(gè)行業(yè)的行為監(jiān)管整合起來(lái)，是不是就能防止多層嵌套、監(jiān)管套利？綜合監(jiān)管是會(huì)約束混業(yè)經(jīng)營(yíng)中的監(jiān)管套利，還是會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)從而導(dǎo)致更多的監(jiān)管套利？監(jiān)管規(guī)則的制定與執(zhí)行分開(kāi)，是會(huì)增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)行的專業(yè)性，還是有可能導(dǎo)致規(guī)則的制定與執(zhí)行在一定程度上脫節(jié)？這些問(wèn)題，要在實(shí)踐中才能得到準(zhǔn)確的答案。
正如周小川行長(zhǎng)3月9日在記者會(huì)上說(shuō)的那樣，我們研究了所謂“雙峰”監(jiān)管的體制，但是，我們目前覺(jué)得還是要觀察一段時(shí)間，不是說(shuō)我們就要采用“雙峰”監(jiān)管的尺度。
因此，兩種金融監(jiān)管模式并立，并不就是要向“雙峰”模式過(guò)渡，而是要在這種漸進(jìn)的改革中，進(jìn)行試點(diǎn)、觀察、總結(jié)，從而找到適合中國(guó)金融發(fā)展實(shí)際的監(jiān)管模式。