《外商投資法》助推融資租賃行業(yè)新發(fā)展
2019年3月中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)將于2020年1月1日生效的《中華人民共和國(guó)外商投資法》（以下簡(jiǎn)稱《外商投資法》），同時(shí)廢止了《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱“外資三法”）。 《外商投資法》的通過(guò)具有劃時(shí)代的里程碑意義。改革開(kāi)放后我國(guó)先后于1979年、1986年和1988年第一次通過(guò)《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》以擴(kuò)大國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流。此后雖幾經(jīng)修改，“外資三法”一直作為外商投資管理領(lǐng)域的法律發(fā)揮著重要作用。《外商投資法》取消了外商合資、合作和獨(dú)資的組織形式的區(qū)分，將三法合為一法，以投資行為為著眼點(diǎn)，較為全面地涵蓋了現(xiàn)在及未來(lái)的外商投資情形（見(jiàn)《外商投資法》第2條），是第一部全面系統(tǒng)的外資立法，是中國(guó)外商投資領(lǐng)域新的基礎(chǔ)性法律，對(duì)完善涉外法律法規(guī)體系、構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放發(fā)揮著重要的作用。 于此背景下，融資租賃行業(yè)也將迎來(lái)利好局面。我國(guó)的融資租賃行業(yè)在過(guò)去30年間長(zhǎng)期處于實(shí)務(wù)先于立法的狀態(tài)，而近年來(lái)融資租賃行業(yè)也成為外商投資的熱點(diǎn)領(lǐng)域。《外商投資法》的出臺(tái)從制度和法律層面為外商設(shè)立融資租賃企業(yè)提供了支持和保護(hù)，也為外商投資融資租賃公司在設(shè)立、經(jīng)營(yíng)等方面帶來(lái)影響。依法治國(guó)背景下，如何理解、運(yùn)用中國(guó)的法律，是外國(guó)投資者進(jìn)入中國(guó)融資租賃行業(yè)的必修課，也是未來(lái)立足中國(guó)提高競(jìng)爭(zhēng)力之所在。 1 “外資三法”對(duì)外商投資確立了逐案審批制，該制度背景下外資企業(yè)的準(zhǔn)入?yún)^(qū)別于內(nèi)資企業(yè)，要進(jìn)行專門(mén)的申請(qǐng)和審批程序。相對(duì)于審批制而言，備案制則大大簡(jiǎn)化了程序，降低了外商投資企業(yè)準(zhǔn)入的門(mén)檻。2013年之前我國(guó)對(duì)外資企業(yè)一直實(shí)行行政審批正面清單制度。為擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，2013年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)上海自由貿(mào)易區(qū)可以暫時(shí)調(diào)整“外資三法”關(guān)于外商投資企業(yè)審批制度而試行“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”制度，2015年10月19日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》，提及“從2018年起正式實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”。如今，《外商投資法》第四條明確規(guī)定了我國(guó)對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度。這是地方的成功經(jīng)驗(yàn)推廣至全國(guó)繼而上升為法律層面的創(chuàng)舉，該規(guī)定亦成為本法的最大的亮點(diǎn)。 對(duì)于外商投資融資租賃公司而言，其設(shè)立實(shí)行備案制還是審批制，尚值得厘清。對(duì)負(fù)面清單中的外商投資國(guó)家實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施，應(yīng)當(dāng)由政府進(jìn)行審批而不得備案設(shè)立?！锻馍掏顿Y法》第四條同時(shí)規(guī)定“負(fù)面清單由國(guó)務(wù)院發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布。” 2017年6月5日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2017年版）的通知 》（現(xiàn)已失效）中即未將融資租賃公司的設(shè)立列入負(fù)面清單。而2018年6月國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年版)》中，亦未將外商投資融資租賃列入自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單，這意味著自貿(mào)區(qū)內(nèi)外商設(shè)立融資租賃公司只需備案即可。另一方面，2018年12月21日國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的面向全國(guó)的《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》中將“融資租賃公司的設(shè)立與變更審批”列入許可類金融業(yè)“未獲得許可或資質(zhì)條件不得設(shè)立”范圍中，設(shè)立融資租賃公司應(yīng)當(dāng)走許可或資質(zhì)獲得程序。實(shí)操時(shí)，可依照《關(guān)于涉及國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資企業(yè)設(shè)立及變更審批權(quán)限有關(guān)問(wèn)題的指引》進(jìn)行審批。不難看出，目前在自貿(mào)區(qū)內(nèi)與自貿(mào)區(qū)外，外商投資設(shè)立融資租賃公司實(shí)行備案制或?qū)徟苹蛴兴煌?，未?lái)外商在自貿(mào)區(qū)外投資設(shè)立融資租賃公司是否需審批仍然需關(guān)注當(dāng)年市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。隨著自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的推廣和對(duì)外開(kāi)放的需要，自貿(mào)區(qū)外融資租賃公司的設(shè)立不排除不被列入負(fù)面清單的可能。屆時(shí)，符合條件的，將依據(jù)《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》（商務(wù)部令2018年第6號(hào)）的規(guī)定進(jìn)行備案。在進(jìn)行設(shè)立及變更適用備案的實(shí)操時(shí)，可通過(guò)外商投資綜合管理系統(tǒng)在線填報(bào)《外商投資企業(yè)設(shè)立備案申報(bào)表》或《外商投資企業(yè)變更備案申報(bào)表》等方式進(jìn)行。 至于外商投資設(shè)立金融租賃公司，鑒于其特殊性，《外商投資法》第四十一條規(guī)定：“對(duì)外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)投資銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等金融行業(yè)，或者在證券市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)等金融市場(chǎng)進(jìn)行投資的管理，國(guó)家另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”根據(jù)《金融租賃公司管理辦法》的規(guī)定，金融租賃公司的設(shè)立需經(jīng)銀監(jiān)會(huì)（現(xiàn)銀保監(jiān)會(huì)）的批準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，外商投資設(shè)立金融租賃公司也需經(jīng)審批程序。 中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)從高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，由于外商投資融資租賃公司大多集聚在自貿(mào)區(qū)，《外商投資法》雖給予了全面的國(guó)民待遇，并且現(xiàn)實(shí)中大部分可以通過(guò)備案制設(shè)立，但需要提醒的是，外商融資租賃公司在后續(xù)的經(jīng)營(yíng)管理中提高業(yè)務(wù)及管理水平，方可在面臨國(guó)內(nèi)的融資租賃公司競(jìng)爭(zhēng)下獲得長(zhǎng)足發(fā)展。 2 多方合理分工管理，協(xié)同促進(jìn)外商投資融資租賃行業(yè) 2018年5月8日，商務(wù)部發(fā)文《商務(wù)部辦公廳關(guān)于融資租賃公司、商業(yè)保理公司和典當(dāng)行管理職責(zé)調(diào)整有關(guān)事宜的通知》（商辦流通函〔2018〕165號(hào)），融資租賃公司劃歸銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管，但僅限于對(duì)融資租賃公司的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管規(guī)則的制定權(quán)限。此后，2018年5月17日銀保監(jiān)會(huì)又做出《關(guān)于商請(qǐng)做好三類機(jī)構(gòu)職責(zé)轉(zhuǎn)隸后相關(guān)工作的函》（銀保監(jiān)函〔2018〕25號(hào)）下發(fā)各級(jí)政府，要求填報(bào)融資租賃企業(yè)管理信息系統(tǒng)以便管理。 2018年11月26日，根據(jù)《天津市機(jī)構(gòu)改革方案》，天津市地方金融監(jiān)督管理局掛牌成立。由原天津市金融工作局職責(zé)，以及市商務(wù)委員會(huì)的典當(dāng)、融資租賃、商業(yè)保理公司監(jiān)督管理職責(zé)等整合組建，負(fù)責(zé)融資租賃的管理工作。深圳市金融辦的職責(zé)第5條中也載明“負(fù)責(zé)對(duì)全市轄區(qū)內(nèi)小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)全市轄區(qū)內(nèi)投資公司、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易場(chǎng)所等的監(jiān)管;配合有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管。”從兩地的做法來(lái)看，依然由銀監(jiān)會(huì)制定監(jiān)管辦法，而后委托給地方政府管理，地方政府下放至金融辦（地方金融監(jiān)督管理局）。 值得一提的是，盡管融資租賃公司劃歸銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管，但筆者認(rèn)為并不意味著外商投資設(shè)立融資租賃公司就此與商務(wù)部無(wú)關(guān)。《外商投資法》第七條規(guī)定，國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門(mén)、投資主管部門(mén)按照職責(zé)分工，開(kāi)展外商投資促進(jìn)、保護(hù)和管理工作；國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)外商投資促進(jìn)、保護(hù)和管理的相關(guān)工作?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)依照法律法規(guī)和本級(jí)人民政府確定的職責(zé)分工，開(kāi)展外商投資促進(jìn)、保護(hù)和管理工作?！锻馍掏顿Y法》的此條規(guī)定確認(rèn)了商務(wù)部仍然負(fù)有開(kāi)展外商投資促進(jìn)、保護(hù)與管理方面的職責(zé)。 3 接軌國(guó)際規(guī)則，認(rèn)可試驗(yàn)性政策措施，規(guī)定政府守約踐諾及損失補(bǔ)償 如果說(shuō)實(shí)行國(guó)民待遇加負(fù)面清單制度是對(duì)國(guó)際規(guī)則的對(duì)標(biāo)，《外商投資法》在其他多處也體現(xiàn)了對(duì)國(guó)際規(guī)則的接軌和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的決心。如在第三條規(guī)定“國(guó)家堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策，鼓勵(lì)外國(guó)投資者依法在中國(guó)境內(nèi)投資。國(guó)家實(shí)行高水平投資自由化便利化政策，建立和完善外商投資促進(jìn)機(jī)制，營(yíng)造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。”國(guó)際投資規(guī)則的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)即為投資自由化。又如第十二條規(guī)定，國(guó)家與其他國(guó)家和地區(qū)、國(guó)際組織建立多邊、雙方投資促進(jìn)合作機(jī)制，加強(qiáng)投資領(lǐng)域的國(guó)際交流與合作。 以融資租賃行業(yè)發(fā)展規(guī)模和成熟程度的指標(biāo)之一“滲透率”為指標(biāo)參照，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)整理，2000-2015年我國(guó)融資租賃設(shè)備滲透率分布在0.16%至5.41%之間，遠(yuǎn)低于而美國(guó)融資租賃市場(chǎng)22%的滲透率。而2006-2018年我國(guó)外資融資租賃企業(yè)的數(shù)量從54家增長(zhǎng)為11099家，注冊(cè)資本總額從237億元增加到28383億元。由此觀之，我國(guó)的融資租賃市場(chǎng)仍有很大的空間，外資已成為融資租賃行業(yè)的重要主體。自2013年起，我國(guó)在上海、天津、廣州、福建等地設(shè)立了多個(gè)自由貿(mào)易區(qū)作為國(guó)際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的試驗(yàn)地和集聚地。相較于地方政府制定外商投資促進(jìn)和便利化政策措施必須在法定的權(quán)限內(nèi)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定制定，自貿(mào)區(qū)更強(qiáng)調(diào)于國(guó)際規(guī)則對(duì)接，擁有著經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新權(quán)限，可探索制定先于法律規(guī)定的優(yōu)惠政策。筆者以為，《外商投資法》第十三條“國(guó)家根據(jù)需要，設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，或者在部分地區(qū)實(shí)行外商投資試驗(yàn)性政策措施，促進(jìn)外商投資，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放。”的規(guī)定在一定程度上承認(rèn)了試驗(yàn)政策措施的法律地位，為地方尤其是自貿(mào)區(qū)對(duì)外商投資融資租賃公司的政策措施出臺(tái)提供了司法保障。 自貿(mào)區(qū)的設(shè)立及優(yōu)惠政策的出臺(tái)是時(shí)代發(fā)展的需要，是歷史的產(chǎn)物。尤其出臺(tái)的優(yōu)惠政策某種程度上是現(xiàn)階段為經(jīng)濟(jì)發(fā)展政府對(duì)外資的承諾。《外商投資法》第二十五條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行向外國(guó)投資者、外商投資企業(yè)依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同。因國(guó)家利益、社會(huì)公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并依法對(duì)外國(guó)投資者、外商投資者、外商投資企業(yè)因此受到的損失予以補(bǔ)償。” 不可否認(rèn)的是，在中國(guó)，尚存在著地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子更迭政策更換的現(xiàn)象，《外商投資法》第二十五條第一款規(guī)定了地方政府要守約踐諾的義務(wù)。而因國(guó)家利益、社會(huì)利益不得不改變政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法以正當(dāng)程序進(jìn)行，并對(duì)其損失進(jìn)行補(bǔ)償。從承認(rèn)優(yōu)惠政策的地位，到政策更改、補(bǔ)償可以看出，地方政府可以給予外商融資租賃公司的優(yōu)惠政策已經(jīng)納入了法治的軌道，大大提高了外商投資的可預(yù)期性。 4 雙軌變并軌，外資融資租賃公司治理需調(diào)整 《外商投資法》出臺(tái)之前，我國(guó)對(duì)內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)實(shí)行不同的立法體系，也即雙軌制。適用內(nèi)資企業(yè)的《公司法》、《合伙企業(yè)法》等法律于“外資三法”后出臺(tái)。隨著時(shí)代的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較重的“外資三法”已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需要?！锻馍掏顿Y法》第三十一條規(guī)定：“外商投資企業(yè)的組織形式、組織機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)準(zhǔn)則，適用《中華人民共和國(guó)公司法》、《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》等法律的規(guī)定。”具體而言，外資融資租賃公司（中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)形式、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)形式）應(yīng)當(dāng)將最高權(quán)力機(jī)構(gòu)由董事會(huì)改為股東會(huì)，董事任期、表決方式、議事規(guī)則等也應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整，設(shè)立監(jiān)事會(huì)，并修改章程等。 另外，《外商投資法》第四十二條對(duì)外商投資企業(yè)規(guī)定了五年的保留期?！锻馍掏顿Y法》實(shí)施時(shí)“外資三法”廢止，但與“外資三法”配套的實(shí)施條例及細(xì)則的效力及新的配套法規(guī)、條例等，國(guó)家尚未作出規(guī)定，后續(xù)外資融資租賃公司仍需進(jìn)一步留意。 5 鼓勵(lì)直接融資，拓展融資渠道，支持外資融資租賃公司發(fā)展 業(yè)務(wù)實(shí)踐中，外資融資租賃業(yè)發(fā)展存在企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展存在瓶頸，其中之一就有資金問(wèn)題，多數(shù)外資企融資租賃企業(yè)存在“一手找錢，一手找項(xiàng)目”階段。相較于有牌照的金融租賃公司和有主要中大廠商為股東的內(nèi)資融資租賃公司而言，中小外資融資租賃公司面臨著融資渠道不暢等融資困難，尤其長(zhǎng)期主要依靠銀行貸款而缺乏直接融資渠道。新出臺(tái)的《外商投資法》第十七條規(guī)定：“外商投資企業(yè)可以依法通過(guò)公開(kāi)發(fā)行股票、公司債券等證券和其他方式進(jìn)行融資。”該條規(guī)定鼓勵(lì)了外資融資租賃公司通過(guò)債券、股票等市場(chǎng)進(jìn)行直接融資，希望后續(xù)有更多的配套政策出臺(tái)，特別是鼓勵(lì)融資租賃公司在國(guó)內(nèi)掛牌上市方面有所突破。 最后，《外商投資法》雖僅有42條，且多為原則性的規(guī)定，但作為外商投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，但已涉及對(duì)外商投資、促進(jìn)和管理多方面，尤其在保護(hù)方面強(qiáng)調(diào)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、規(guī)范性文件約束及地方政府守約踐諾等內(nèi)容，并且盡量取消超國(guó)民待遇，確定內(nèi)外資一致的原則，優(yōu)化投資環(huán)境，體現(xiàn)了對(duì)公平與規(guī)則的尊重，對(duì)今后出臺(tái)的配套法律法規(guī)和規(guī)章亦均具有重要的指導(dǎo)意義。我國(guó)至今未出臺(tái)規(guī)范行業(yè)的《融資租賃法》，但法治之路漫漫，融資租賃行業(yè)的規(guī)范最終依然需要法律的規(guī)制。 總之，《外商投資法》打破了“外資三法”與時(shí)代不相適應(yīng)的禁錮，其內(nèi)容雖在實(shí)踐中多有涉及，但在法律層面進(jìn)行了確認(rèn)和創(chuàng)新，并以基本法的姿態(tài)出現(xiàn)在中國(guó)的立法體系中。據(jù)悉，目前商務(wù)部門(mén)積極推進(jìn)外商投資法配套法規(guī)制定?！锻馍掏顿Y法》的出臺(tái)對(duì)外資投資融資租賃企業(yè)為利好消息，也是為改革開(kāi)放大業(yè)增添濃墨重彩的一筆。