地方融資收緊倒逼城投轉(zhuǎn)型：政府色彩難剝離 市場化路徑待探討
“城投存在的目的就是為了給地方政府融資，即使名義上的身份脫離了，必須作為公司運作，但是他的性質(zhì)決定了其資產(chǎn)、項目、收入全靠政府給，所以不管怎么脫離，背后的政府信用還在。”上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理學(xué)院副院長鄭春榮對記者表示。
城投這一事物可以說是我國不健全的財政體制下的特有產(chǎn)物，隨著財政體制不斷改革，城投所擔(dān)任的角色越來越尷尬。銀監(jiān)會融資平臺名單數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全國有11734家城投平臺。自財政部開始收回融資平臺的政府融資職能后，平臺以市場化轉(zhuǎn)型的名義退出名單就成為常態(tài)，2010年以來共有2500家左右融資平臺退出名單。
43號文之后，2017年是對地方融資監(jiān)管最為嚴(yán)格的一年。據(jù)記者了解，在從地方政府和金融機構(gòu)不同的方面對地方融資予以限制之后，地方平臺尤其是中小平臺以及相關(guān)的金融機構(gòu)、類金融機構(gòu)壓力頗大。高壓之下，地方平臺確實有不少轉(zhuǎn)型動作，最典型的做法就是整合當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，宣稱轉(zhuǎn)型為‘城市綜合運營商’或‘地方金控平臺’等大型控股公司，但不少業(yè)內(nèi)人士對記者表示，把資產(chǎn)裝進去，實際上還是為了將報表做得符合審批要求，換湯不換藥。
“監(jiān)管上的總體思路一直沒有變化，即剝離城投的政府性質(zhì)，轉(zhuǎn)型為公司法人市場化運作，但這么多年下來很難說實際效果有多大，地方融資平臺存在的根本就是為地方政府投融資，這與市場化轉(zhuǎn)型本身就是相悖的。根源上的解決途徑還是要推進地方國企改革，引進外資、民營股東。”上海地區(qū)一位財政專家對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者如此表示。
城投平臺的“前世今生”
城投平臺這一事物源自1994年分稅制財政體制改革，這一改革使得地方政府陷入了“事權(quán)大、財權(quán)小”的局面，為了解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金缺口，只好借助政府投融資平臺，以公司名義向銀行等市場主體籌資，當(dāng)時城鎮(zhèn)化正邁開步子，各地急需進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是財稅體制改革加上舊《預(yù)算法》下，地方政府不列赤字、不得發(fā)行地方政府債，巧婦難為無米之炊，以城投公司作為投融資平臺承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)的模式在全國范圍內(nèi)普及開來。
在2008年金融危機后中央出臺的4萬億刺激方案中，地方政府承擔(dān)了其中的2.82萬億，刺激方案沒有立馬見效，中央繼續(xù)鼓勵投資建設(shè)。2009年，央行和銀監(jiān)會明確發(fā)文鼓勵地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具。扶持政策之下，融資平臺遍地開花，銀監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，2009年一年全國新增融資平臺2000多家，而此前的17年（第一家城投平臺成立于1992年）全國新成立的融資平臺總數(shù)才6000多家。與此相應(yīng)，城投債發(fā)行規(guī)模發(fā)生了類似的變化，據(jù)wind數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2008年還只有546.3億元的城投債凈融資額到2009年飆升至2804.6億元。
2010年以前可以說是城投公司的輝煌時光，隨著中央政府對城投平臺的監(jiān)管態(tài)度由“鼓勵扶持”演變?yōu)?ldquo;規(guī)范限制”，尤其是2014年43號文和隨后的新《預(yù)算法》實施，城投公司由此走上了漫漫轉(zhuǎn)型路。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士向記者介紹，城投平臺的轉(zhuǎn)型無非兩個方向，即“商業(yè)類”和“公益類”，具體而言，一個是通過改革和重組使其成為一個市場化的企業(yè)進行運行，絕大部分的城投平臺屬于這類情形；另外一個模式是成為一個特殊目的實體，專門做政府公益項目，和政府財政百分之百捆綁在一起。
高壓下的“轉(zhuǎn)型”
地方平臺宣布轉(zhuǎn)型市場化公司的積極性與監(jiān)管施壓的力度高度相關(guān)。2014年后以及當(dāng)前均是城投平臺討論轉(zhuǎn)型的高峰期。
2014年，馬鞍山市城市發(fā)展投資集團有限責(zé)任公司更名為江東控股集團有限責(zé)任公司，成為我國首個地方城市投融資平臺轉(zhuǎn)型的案例。同年，亳州建設(shè)投資集團有限公司更名為建安控股，市政府將當(dāng)?shù)氐乃幎嫉禺a(chǎn)、交投公司、公交公司、文旅公司、保安公司及安源檢測線公司資產(chǎn)注入其下。其他地區(qū)的平臺轉(zhuǎn)型過程也大多類似，即將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各個板塊的資產(chǎn)整合到一個大的控股集團旗下。
“雖然不好說全國有多少家城投平臺是合理的，但是在現(xiàn)在這個形勢下，整合兼并在未來幾年內(nèi)會大面積推進的，中小平臺尤其是那些沒有經(jīng)營性資產(chǎn)只作為融資的‘殼’平臺只有退出或被兼并整合。”聯(lián)訊證券董事總經(jīng)理李奇霖對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示。
據(jù)記者了解，在經(jīng)歷了去年對地方融資收緊的多項政策后，金融機構(gòu)紛紛開始調(diào)整對地方融資平臺的準(zhǔn)入門檻。一家大型上市金融機構(gòu)人士對記者透露，在2017年這些文件下發(fā)之后，現(xiàn)在評估地方政府項目的標(biāo)準(zhǔn)與以前完全不一樣了，一是對政府的財政實力要求提高，一是對平臺本身的資產(chǎn)規(guī)模要求提高了，“現(xiàn)在我們要求平臺必須發(fā)過公司債、企業(yè)債或中票這些公開債券，發(fā)過短融、私募債都不算，我們還在繼續(xù)醞釀提高融資平臺的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，我了解的很多其他機構(gòu)也都在醞釀。”
中央政府也是鼓勵城投公司進行市場化轉(zhuǎn)型以退出名單的，但具體怎么轉(zhuǎn)，一直沒有明確的政策指引，城投公司也就根據(jù)自己的理解和需求來。“監(jiān)管的方式就是不斷地對平臺的融資渠道做出限制，提高要求，平臺自發(fā)做出轉(zhuǎn)型調(diào)整的出發(fā)點就是滿足這些新的條件，之所以整合資產(chǎn)是最主流的轉(zhuǎn)型方式，就是因為監(jiān)管要求金融機構(gòu)要按企業(yè)的融資標(biāo)準(zhǔn)去給平臺項目，就是要看評級、看資產(chǎn)、回款等等，以前完全不看現(xiàn)金流什么的，都經(jīng)不起推敲的，大家心里都知道。” 一家信托公司項目人士對記者表示。
對于城投平臺真正的市場化轉(zhuǎn)型，接受21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者采訪的人士多表示悲觀，盡管監(jiān)管上一再要求弱化城投平臺的政府色彩，但是城投公司不可能擺脫與地方政府之間千絲萬縷的聯(lián)系，
多年來，城投平臺飽受詬病的另一個問題即效益問題。據(jù)記者了解，城投公司人員編制大多與當(dāng)?shù)卣斦块T公務(wù)人員屬一套班子，甚至有些地方存在市長兼任城投平臺負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象。城投公司的性質(zhì)使其沒有動力重視經(jīng)營效益。
鄭春榮曾對32家典型大型平臺2015年的財務(wù)報告進行分析，結(jié)果顯示，其平均凈資產(chǎn)收益率為1.69%，平均總資產(chǎn)報酬率為1.5%，盈利能力較低。并且，從政府補助占凈利潤的比重來看，有19家公司的政府補助占凈利潤比重超過50%，說明約六成融資平臺
實際上是虧損的，經(jīng)過政府補貼的修飾才扭虧為盈。